Türkiye, ilk defa 1902 yılında Mersin’in Tarsus ilçesinde, 2 kW kurulu gücünde bir su değirmeninden yararlanılarak üretilmiş olan hidroelektrik enerji sayesinde elektrik enerjisiyle tanışmıştır. 2 kW gücündeki santralle başlayan bu dönemden sonra, 1910’lu yıllardan başlayarak, yabancı şirketlerle yapılan imtiyaz anlaşmalarıyla santraller kurdurulmuştur. Cumhuriyetin kurulduğu 1923 yılında kurulu güç 33 MW olmuştur. 1930 yılından itibaren endüstrinin gelişmesiyle birlikte elektrik enerjisi, aydınlatma dışında da kullanılmaya başlamıştır.
Türkiye’nin elektrik enerjisi ihtiyacını belirlemek, su ve diğer enerji kaynakları ile ilgili inceleme ve araştırmalar yapmak amacıyla 1935 yılında Elektrik İşleri Etüt İdaresi kurulmuştur. Dönemin en önemli projeleri arasında Seyhan, Sarıyar, Hirfanlı, Kesikköprü, Demirköprü ve Kemer HES’ler bulunmaktadır. 1940 yılına kadar 28 adet hidroelektrik santral kurulmuştur. Aynı dönemde kurulmuş olan Etibank ve İller Bankası ise küçük ölçekli hidroelektrik santrallerin inşası, köy ve kasabaların elektrifikasyonu ile ilgili işleri yürütmüştür. 1954 yılında su ve toprak kaynaklarının geliştirilmesi amacıyla Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nün (DSİ) kuruluşuyla birlikte hidroelektrik projelere ağırlık verilmiş ve bu dönemin sonunda toplam elektrik üretimi içinde hidroelektrik enerjinin payı yüzde 35’e ulaşmıştır.
Ülkede artan elektrik üretimi, dağıtımı ve iletiminin ihtiyaçları kurumsal bir yapıyı gerekli kılmıştır. Bu ihtiyaçtan dolayı 1970 yılında yürürlüğe giren TEK Yasası ile Türkiye Elektrik Kurumu (TEK) kurulmuştur. TEK’in kurulmasıyla birlikte genellikle üretim alanlarının tüketim alanlarından çok uzakta olduğu hidroelektrik projeler için çok önemli olan enterkonnekte sistem geliştirilmiştir. Türkiye’de Keban (1.330 MW), Karakaya (1.800 MW), Atatürk (2.400 MW), Altınkaya (700 MW), Oymapınar (540 MW) gibi birçok büyük proje bu dönemde gerçekleştirilmiştir.
1982 yılında, belediyelerin elindeki elektrik dağıtım şebekeleri bir Yasa ile TEK bünyesine katılmış olup, böylece elektrik sektöründe çok kısa süreli bir Kamu tekeli dönemi yaşanmıştır. Bu dönemde sadece 157 MW Kurulu güç sisteme ilave edilmiştir. Sonraki yıllarda ortaya çıkan elektrik arz eksikliği ve Kamu kaynaklarının yeni yatırımlar için yetersiz kalması sonucunda TEK tekeli kaldırılmış, sektörün özel girişimcilere açılmasına karar verilmiştir. 1984 yılında çıkarılan 3096 sayılı Kanun ve 1994 tarihli 3996 sayılı Kanun ile Yap İşlet (Yİ), Yap İşlet Devret (YİD), İşletme Hakkı Devri (İHD) ve Otoprodüktör modelleri ile özel teşebbüsün yatırım yapması teşvik edilmiştir.
3 Mart 2001 tarihinde, Dünya Bankası’nın girişimiyle ve AB mevzuatına paralel olarak başlatılan yeniden yapılanma çalışmaları sonucunda 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu yürürlüğe girmiş ve yeni piyasa modeli uygulamaya konmuştur. 4628 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte ülkenin elektrik enerjisi sektöründe, rekabete dayalı bir piyasanın oluşturulmasına yönelik önemli adımlar atılmış, özellikle sektörde faaliyet gösteren Kamu Kuruluşları yeniden yapılandırılarak, piyasa kuralları sektörde serbestleştirmeyi temin edecek şekilde belirlenmiştir.
1993 yılında, Türkiye Elektrik Kurumu (TEK); Türkiye Elektrik Üretim-İletim A.Ş. (TEAŞ) ve Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) olarak ikiye ayrılmıştır. 2001 yılında Bakanlar Kurulu Kararı ile TEAŞ Genel Müdürlüğü; Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ), Türkiye Elektrik İletim A.Ş. (TEİAŞ) ve Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. (TETAŞ) unvanlı üç ayrı anonim şirket olarak yapılandırılmıştır. 2018 yılında Türkiye Elektrik ve Ticaret ve Taahhüt A.Ş., EÜAŞ bünyesine alınmıştır. Piyasanın denetimi ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) verilmiştir.
Elektrik Piyasası Kanunu’nun yayımlanmasından itibaren Kamu’nun elektrik üretimi ile ilgili yatırım yapması özel sermayeli elektrik üretim şirketlerine geçmiştir. Böylece Elektrik Piyasasında serbest üretim santrallerinin kurulu gücü her geçen zaman artarak toplam kapasitenin yüzde 80’i seviyesine kadar ulaşmıştır. 2001 yılında Kamu şirketinin (EÜAŞ) yüzde 80’lerde olan payı, o yıllarda inşa süreci devam eden santraller dışında başka santral yapılmaması ve özelleştirmelerin de etkisiyle gerilemiştir. 2001 yılında Türkiye’nın elektrik enerjisi kurulu gücü 28.000 MW’larda iken 2021 yılı Aralık ayı sonu itibariyle 98.820 MW ve 2023 yılı ilk aylarında da 104.000 MW’lara yükselmiştir. Toplam kapasitenin yaklaşık yüzde 16’sı Kamu Kuruluşu olan EÜAŞ’a ait olup, geri kalan kısım ise özel sermayeli şirketlerce karşılanmaktadır.
2004 yılında Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi’nin (TEDAŞ) özelleştirme kapsamına alınmasının ardından, elektrik dağıtım ve satışı faaliyetleri 21 ayrı dağıtım bölgesine ayrılmıştır. 2021 yılsonu itibariyle dağıtım sistemini kullanan tüketici sayısı 47,31 milyon olmuştur. En yüksek tüketici sayısına sahip bölgeler 5,3 milyon ile Boğaziçi, 4,45 milyon ile Başkent dağıtım bölgeleri olmuştur.
Üretilen elektriğin tüketiciye iletilmesini sağlayan ve dağıtım şebekesine aktarımından sorumlu olan sistem işletmecisi TEİAŞ, aynı zamanda sistemin dengesi ile dengeleme güç piyasasını işletmektedir. TEİAŞ, sahip olduğu iletim lisansı çerçevesinde yeni piyasa yapısına uygun olarak merkez birimleri ve yurt geneline yayılmış yük dağıtım üniteleri ile faaliyetlerini sürdürmektedir. İletim sistem işletmeciliğini bir adet Milli Yük Tevzi ve 9 adet de Bölgesel Yük Tevzi tarafından yerine getirmektedir.
Elektrik Sektöründe Özelleştirmeler Dönemi
Elektrik sektörünün özel sektöre açılması, 1984-2001 yılları arasında gündeme gelen Yap-İşlet-Devret (YİD), İşletme Hakkı Devri (İHD), Otoprodüktörler ve Yap-İşlet (Yİ) modelleri yöntemleri ile başlamıştır.
1984 yılında çıkarılan ‘3096 sayılı Kanun ile Türkiye Elektrik Kurumu dışındaki özel hukuk hükümlerine tabi sermaye şirketleri statüsüne sahip yerli ve yabancı şirketlerin elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticareti ile görevlendirilmesi’ sağlanmıştır. Daha sonra 1994 yılında ‘3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’ çıkarılarak İdare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında imtiyaz teşkil etmeyecek nitelikte, özel hukuk hükümlerine tabi bir sözleşme yapılmasının önü açılmıştır. Ancak söz konusu Kanun, Anayasa Mahkemesince iptal edilmiştir. Aynı yıl ‘4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’ da yürürlüğe girmiştir. Ayrıca, YİD yöntemi ile yeterli ilerleme sağlanamaması ve ilave kapasiteye acil ihtiyaç duyulması nedeniyle, 1997 yılında ‘4283 sayılı Kanun ile Yap-İşlet (Yİ) modeli’ uygulamaya konulmuştur.
3096 sayılı Kanun kapsamında; toplam 1.389,4 MW kapasitesinde 4 doğal gaz santrali, toplam 981,03 MW kapasitesinde 18 HES, toplam 17,4 MW kapasitesinde 2 rüzgâr santrali YİD modeliyle yapılarak ticari işletmeye geçmiştir. Bunlardan bazıları ile sözleşme imzalanmış, ancak uygulamaya geçilmemiş bu nedenle kimi şirketlerce tahkim mahkemelerine gidilmiştir. Yap-İşlet (Yİ) Kanunu sonrası TEAŞ tarafından yapılan ihale ile dört adet doğal gaz kombine çevrim santrali ve bir adet ithal kömür yakıtlı santral olmak üzere toplam kurulu gücü 5.810 MW olan beş santral için sözleşme yapılmıştır. Aynı dönemde; İşletme Hakkı Devri (İHD) modeli ile mülkiyeti Kamu’da kalmak üzere bazı elektrik santrallerinin işletme haklarının özel şirketlere devri yapılmıştır. 30 MW’lık bir HES ile toplam 620 MW gücünde bir linyit santralinin işletme hakkı devredilmiştir. Yine TEAŞ tarafından bölgesel arz sorunlarını aşmak için yeni bir uygulama olarak mobil santral ihalesi yapılmıştır. 1998 yılında yapılan ihalede 3 yıl, 2000 yılında yapılan ihalede 5 yıl süreyle hizmet alımı veya kiralama yoluyla tesis edilen ve ünite güçleri 100 MW’a kadar artırılan bu santraller, çoğunlukla fuel-oil veya dizel yakıtlı santraller olmuştur.
Aynı dönemde elektrik dağıtım tesislerinin özelleştirilmesi de yapılmaya çalışılmıştır. 1989 yılında Kayseri ve çevresinde Kayseri ve Civarı Elektrik A.Ş. ve İstanbul Anadolu Yakası’nda AKTAŞ Elektrik A.Ş. elektrik üretim, iletim ve dağıtımıyla görevlendirilmiştir. Ancak açılan dava ile AKTAŞ Elektrik A.Ş. ile yapılan sözleşme feshedilmiştir. Yine aynı şekilde Adana bölgesinde ÇEAŞ, Antalya bölgesinde KEPEZ şirketleri ile 1993 yılında elektrik üretim, iletim ve dağıtım sözleşmeleri yapılmış olup, 2003 yılında bu şirketlerin sözleşmeleri de feshedilerek tesisler Kamu uhdesine geçmiştir. Sonuç itibariyle 2000’li yıllara kadar elektrik üretim, iletim ve dağıtımı için uygulanan tüm bu modellerden istenilen sonuç elde edilememiştir.
Elektrik Üretim ve Dağıtım Tesislerinde Yapılan Özelleştirmeler
2001 yılında Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun kurulması ile enerji sektöründe serbest piyasaya geçiş yapılarak enerji politikaları artık başka bir sürece girmiştir. Aynı yıl yürürlüğe giren 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Türkiye Elektrik Piyasasının esasları belirlenmiştir. 2004 yılında Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Stratejisi Belgesi ve 2009 yılında sektörde serbestleşme ve arz güvenliğini sağlamak için gerekli yol haritasını içeren Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi yayımlanmıştır. Elektrik Piyasası Kanunu daha sonra 6446 sayılı Kanun olarak 2013 yılında revize edilmiştir.
Elektrik sektöründe, piyasanın oluşturulmasının en önemli adımlarından biri olan özelleştirilmelere yönelik çalışmalarda, önemli aşamalar kaydedilmiştir. 2000’li yıllarda Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ)’a ait enerji üretim tesislerinin büyük bir bölümü ve Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ)’a ait dağıtım tesislerinin tümünün özelleştirilmesi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) tarafından yapılmıştır.
2008-2013 yılları arasında özelleştirme ihalelerinin tamamlanması ile Türkiye’de elektrik dağıtımı 21 özel dağıtım firması tarafından yürütülmektedir. Daha önce 1990 yılında Kayseri ve civarının elektrik dağıtım bölgesi Kayseri ve Civarı Elektrik Türk A.Ş. (KCETAŞ) şirketine devredilmiştir (Şekil 1).
Elektrik Üretim A.Ş.’ye ait üretim tesisleri için ilk özelleştirme çalışmalarına ise 2006 yılında başlanmıştır. Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun (ÖYK) 27.12.2006 tarihli kararı ile EÜAŞ’a bağlı; Tercan, Kuzgun, Mercan, İkizdere, Çıldır, Ataköy ve Beyköy hidroelektrik santralleri ile Engil Gaz Türbinleri Santrali ve Denizli Jeotermal Santralinin özelleştirme kapsam ve programına alınmasına karar verilmiştir. Söz konusu santraller; sermayesinin tamamı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’na ait Ankara Doğal Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. bünyesine alınmış ve 141 MW toplam kapasiteye sahip 9 santral olarak özelleştirilmesi 2008 yılında tamamlanmıştır.
ÖYK’nın 19.10.2009 tarihli kararı ile 56 akarsu santrali özelleştirme programına alınarak, “İşletme Hakkının Verilmesi” yöntemi ile özelleştirilmesine karar verilmiştir. 2010 yılında yapılan ihaleler sonucunda daha önce devir işlemleri gerçekleştirilemeyen akarsu santralleri ile özelleştirme kapsam ve programa alınan Kısık, Berdan ve Hasanlar HES’ler için ÖİB tarafından 10 grup halinde 13.07.2012 tarihinde ihaleye çıkılmıştır.
Daha sonra 2012-2015 yılları arasında Kangal, Tunçbilek, Hamitabat, Yatağan, Kemerköy, Yeniköy, Çatalağzı, Orhaneli ve Soma B termik santrallerinin yüzde 100 oranındaki hissesinin satış yöntemi ile özelleştirilmesi gerçekleştirilmiştir.
Termik santrallerin yüzde 100 oranındaki hisselerinin satış yöntemi ile özelleştirilmesinin yanı sıra son yıllarda ÖİB tarafından farklı bir özelleştirme projesi daha gerçekleştirilmiştir. Söz konusu proje ile Milli Enerji ve Maden Politikası kapsamında; yerli linyit kömürlerinin ekonomiye kazandırılması ve enerjide arz güvenliğinin sağlanarak, özel sektörün yeni yatırımlara yönlendirilmesi düşünülmüştür. Ruhsatı EÜAŞ’a ait kömür sahalarındaki kömürlerin ocaktan çıkartıldıktan sonra bir termik santralde kullanılmaya hazır hâle getirilmesi için entegre kömür işletmesi ile beraber bir termik santral kurulumunun yapılması amaçlanmıştır.
Bu kapsamda; Ankara Nallıhan ilçesi Çayırhan sahasında; kömür ve santral sahasının tüm kamulaştırma ve resmi izinlerinin (ÇED, tarım dışı, vb.) Kamu tarafından alınacağı, santral kurulumunun ve ocak işletmesinin özel şirketler tarafından gerçekleştirileceği şeklinde ihale yapılmıştır. Yapılacak santral; iki ünite olacak şekilde toplam kapasitesi 700-800 MW aralığında bir termik santral olması düşünülmüştür. Ayrıca aynı yöntemle Eskişehir Alpu bölgesinde yine yerli kömür kullanılarak toplam kapasitesi 900-1.000 MW aralığında bir termik santral projesi planlanmıştır. Ancak, Çayırhan projesi teknik gerekçeler, Eskişehir-Alpu projesi de açılan hukuk davaları sonucu yapılamamıştır. Halen Afşin C sahası proje çalışması devam etmektedir. Söz konusu proje, Varlık Fonu tarafından yürütülmektedir.
2022 yılsonuna kadar özelleştirilmesi sonuçlanan hidroelektrik santralleri ile birlikte toplam 7.611 MW üretim santralinin özelleştirilmesi tamamlanmıştır. Halen özelleştirme kapsam ve programında olan ve ihale hazırlık çalışmaları devam eden toplam 340 MW kapasitesindeki hidroelektrik santrallerinin özelleştirme çalışmaları devam etmektedir. 2020 yılında 180 MW kapasiteli Esenyurt Doğalgaz Kombine Çevrim Santrali, 2021 yılında ise 620 MW kapasiteli Çayırhan Termik Santrali ve Maden Sahası özelleştirilmek üzere ÖİB tarafından programa alınmış olup, çalışmaları hala devam etmektedir.
İletim sektöründe ise TEİAŞ 2021 yılında Cumhurbaşkanı Kararı ile özelleştirme kapsamına alınmış olup, kısmi bir bölümünün halka arzı için özelleştirme hazırlık işlemleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca devam etmektedir.
Sonuç
1984 tarihli “TEAŞ ve TEDAŞ Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretim, İletim, Dağıtım ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkındaki 3096 sayılı Kanun” ile başlayan enerji sektöründeki serbestleşme ve yapılanma süreci 40 yıla yakın bir zamandır devam etmektedir. Önceleri Kamu tarafından yürütülen elektrik piyasası; özel enerji şirketlerinin sisteme dahil olmasıyla birlikte rekabetçi bir piyasa konumuna gelmiştir.
Sektörde Kamu payının yıllar içerisinde yüzde 20’lere kadar düşmesi iyi bir gelişme olmasına rağmen, hala fiyatların belirlenmesinde ve yatırımların artırılmasında Kamunun ağırlığı veya gölgesi devam etmektedir. Bu da şeffaf bir piyasanın oluşmasına engel olabilmektedir.
Elektrik sektöründe piyasanın oluşturulmasının en önemli adımlarından biri olan, sektörün özelleştirilmesine yönelik çalışmalarda önemli aşamalar kaydedilmiştir. Daha iyi işleyen bir piyasa mekanizması kurularak, özelleştirmelerin, sadece gelir odaklı olmaması ve öngörülen piyasa modelinin sağlıklı işlemesi için gereken hukuki ve teknik gereklilikler dikkate alınarak yapılmıştır. Özellikle özel sektör yatırımcıları tarafından şikâyet ve öneriler her zaman olabilmektedir. Piyasanın çok katılımcı olması nedeniyle her geçen gün daha iyi bir enerji piyasası sunabilmek için yeniliklere ve tüm önerilere kulak verilmelidir. Kamu marifeti ile öngörülebilir bir piyasanın oluşturulması hem yatırımlar hem de yatırımcılar için çok gereklidir.
Kaynaklar
- EPDK 2020 ve 2021 Yılları Elektrik Piyasası Raporu,
- 2018 Yılı Türkiye Enerji Piyasaları Araştırma Raporu, DEK-TMK,
- Enerji Bakanlığı 2019-2023 Yılları Arası Stratejik Plan ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi,
- Yüksek Planlama Kurulu (YPK) Kararı Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji
Belgesi, - Türkiye’de Elektrik Enerjisinin Tarihsel Gelişimi, TUTUŞ A.,
- EÜAŞ, TEİAŞ Sektör Raporları,
- Sav M., Elektrikte Özelleştirmeler Süreci, ETKB Bülteni, 2015,
- 2022 Yılı Türkiye Enerji Görünümü, Makine Mühendisleri Odası Enerji Çalışma Grubu,
- www.epdk.gov.tr
- www.euas.gov.tr
- www.teias.gov.tr
- www.öib.gov.tr
