Yrd. Doç. Dr. Fatih Cemil Özbuğday
TENVA Araştırma Merkezi Direktörü
Yıldırım Beyazıt Üniversitesi İktisat Bölümü
ÖZENDİRİCİ DÜZENLEMEDE KALİTE UNSURU
Britanya Hazinesi’nde bir ekonomist olan Stephen Littlechild’ın 1980’li yıllarda British Telecom’un düzenlenmesi için geliştirdiği “özendirici düzenleme” dünyanın dört bir tarafında baskın düzenleme formu oluncaya kadar Batı’da birçok dağıtım ve iletim sektöründe “getiri oranı düzenlemesi” uygulanmaktaydı. Getiri oranı düzenlemesinin temel dezavantajlarından birisi ise iktisat literatüründe “AJ etkisi” olarak bilinen aşırı sermayeleşme yanlılığıydı. Buna göre, getiri-oranı düzenlemesine tabi olan bir firmanın koyabileceği fiyatlar bütün işletme maliyetlerinin karşılanmasının ardından firmaya yatırımı üzerinde belli bir getiri oranı sağlayacak şekilde belirlenmekte olduğundan, bunun doğal bir sonucu olarak firmanın maliyet minimizasyonu için hiçbir motivasyonu kalmamakta ve firma etkinsiz yatırım kararları alarak gereğinden fazla sermaye yatırımı yapmaktaydı.
Özendirici düzenleme, X faktörü gibi birtakım unsurları kullanarak düzenlemeye tabi firmaları etkin faaliyet göstermeye özendirmek suretiyle belki bu iktisadi açıdan etkinsiz ve verimsiz yapıyı sona erdirdi. Ancak bu sefer de aşırı sermaye yatırımının olduğu düzenlemelerde çok da büyük bir problem olmayan, ancak firmaların maliyetlerinin düşürülmesinin özendirildiği durumlarda oldukça sorunlu olabilecek bir problemle karşılaşıldı: hizmet kalitesini artırmak bir maliyete katlanmayı da beraberinde getirdiğinden, firmalar maliyetlerini düşürmek adına kaliteden vazgeçecek miydi? Bu sorunun yanıtı, dünyanın dört bir yanında elektrik endüstrilerinin serbestleştirilmesinin ardından ortaya çıkan ekonomi-politik tartışmalarla birlikte çok daha önemli bir hale geldi.
İktisat Bilimine göre Özendirici Düzenleme ve Kalite
Bu soruna iktisat teorisi perspektifinden bakıldığı zaman, ilk bulgular getiri-oranı düzenlemesinin tersine özendirici düzenlemenin yaygın bir formu olan fiyat-tavanı düzenlemesinin düşük kalite düzeylerine neden olabileceğine işaret etmektedir. 2001 Nobel Ekonomi ödülünün sahipleri arasında olan Michael Spence 1975 yılında yazdığı makaleyle, fiyat tavanlarının maliyeti düşürmek ve kârı artırmak için firmaların kaliteyi düşürmelerine yol açtığını göstermiştir.[1] Bu konuda yapılan az sayıda deneysel çalışma da teorik bulguları desteklemektedir. Örneğin Anna Ter-Martirosyan’ın Amerika Birleşik Devletleri’nde 23 eyaleti içeren 2003 tarihli çalışmasında fiyat düzenlemesinin kalitede bir düşüşle ilişkili olduğu bulunmuştur.[2] Ancak yine aynı çalışmada kalite göstergelerinin ve kıyaslama noktalarının açık ve net bir şekilde ortaya konulmasının söz konusu olumsuz etkiyi azalttığı da saptanmıştır.[3]
Uluslararası Deneyimler
Kısacası, iktisat yazınının da işaret ettiği üzere, özendirici düzenleme altında maliyeti düşürmek ve etkin çalışmak temel amaç iken, aynı anda maliyet artırıcı bir unsur olan kalitenin yeterli düzeyde olmasını sağlamak oldukça güç bir iştir. Diğer ülkeler benzer sorunları pratikte nasıl aşıyor sorusuna baktığımız zaman ise, düzenleyici kurumların birden fazla kalite enstrümanının kombinasyonunu kullandıklarını görüyoruz. Bu enstrümanlar arasında en yaygını ise elektrik kesintisinin sıklığı ve süresini kapsayan performans verisinin yayımlanmasıdır. Nedenine gelince, performans verisinin yayımlanmasının firmayı yeterli düzeyde kalite sunmak konusunda disipline edeceği varsayılmaktadır. Bununla birlikte, düzenleyici otoriteler düzenlemeye tabi firmalar için hem genel hem de firmaya özgü standartlar ortaya koyabilmektedir. Örneğin Norveç’te her bir dağıtım firmasının hususi kalite hedefi varken, İtalya’da bölgelerin yoğunluk durumlarına göre ulusal standartlar belirlenmektedir. Bununla beraber, kalite hedeflerini yakalayamama durumunda cezalar, kalite hedeflerini aşma durumunda ise ödüller verilecek şekilde firmaların kalite sunmaya özendirildiği mali güdü planları da yaygındır. Bu tarz planlar Avustralya, İngiltere, İtalya ve Norveç gibi ülkelerde uygulanmaktadır.
Türkiye’deki Elektrik Dağıtım Endüstrisi için Yansımalar
Peki, bütün bu akademik çalışmaların, bulguların ve uluslararası deneyimin Türkiye için ne gibi yansımaları vardır? 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ’in 3. Maddesine göre bir tarife dönemi için Dağıtım Sistemi Gelir Tavanı hesaplanırken kullanılan formülde kalite unsuru da Dağıtım Sistemi Referans Gelirinin güncellenmesinde dikkate alınmaktadır. Ancak 1 Aralık 2012 tarihli ve 28484 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan tebliğ ile yapılan değişiklikle kalite göstergesi hedef değerleri ilk olarak 2015 yılı için belirleneceğinden Türkiye’de şu anda kalitenin özendirici düzenlemede rol oynadığı söylenemez. Eğer mevzuatta ifade edildiği gibi yakın zamanda gelir tavanında kalite de etkili bir şekilde değerlendirilmeye başlandığında, firmaların bu duruma ne derece hazırlıklı oldukları ise tartışmalıdır. Öncelikle, elektrik dağıtım endüstrisi sermaye-yoğun ve uzun ömürlü varlıklardan müteşekkil bir sektör olduğundan, alınan stratejik işlemsel kararlarla kalite çıktısı arasında bir gecikme yaşanacağı görülecektir. Bunun sonucunda da üst üste birkaç dönem boyunca yeterince yatırım yapılamaması durumunda şebeke kalitesinde sürekli olarak bir bozulma olacak ve bu durum birkaç yıl boyunca fark edilemeyecektir. Ancak bu aksaklıklar bir kere fark edildiğinde, bu sefer de kaliteyi tekrar yukarı seviyelere çıkarmak oldukça zaman alacaktır.
Yukarıda belirtilen hem teorik hem de deneysel iktisat yazını ışığında ve uluslararası deneyimler dikkate alındığında, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) büyük iş düşeceği ortadadır. Sektörün endüstriyel organizasyon yapısı gereği ilgili yatırımları yapmak ve kalite ile ilgili çıktıları almak arasında bir gecikme olacağından, kalite göstergesi hedef değerleri 2015 yılı için belirlenmeden önce EPDK proaktif bir tutumla gerek kamuoyunu bilgilendirerek dolaylı şekilde gerekse dağıtım firmalarını bilgilendirerek doğrudan konunun ciddiyetini vurgulamalıdır. Özellikle firma sahiplerinin kısa vadeli kâr maksimizasyonuna ziyadesiyle odaklandığı ve firma yöneticilerinin kısa sürelerle atandığı Türkiye gibi bir ülkede, bu sorun daha da ciddiyet kazanmaktadır.
Bu yazımızda özendirici düzenlemede kalite unsuru hakkında bir girizgâh yaptık. Bir sonraki yazımızda Türkiye’de özendirici düzenlemede kaliteyi sağlamada iktisat yazını ve uluslar arası deneyim ışığında nasıl yaklaşımlar benimsenmesi gerektiği hususunda daha detaylı analizlerimizi sunacağız.
- [1] Spence, A.M. (1975). Monopoly, quality and regulation. Bell Journal of Economics. 6: 417-429.
- [2]Ter-Martirosyan, A. (2003). The effects of incentive regulation on quality of service in electricity markets. Department Of Economics, George Washington University, Working Paper, March 2003.
- [3]Özendirici düzenleme ve kalite üzerine oldukça geniş bir iktisat literatürü olmakla birlikte, yer kısıtından ötürü sadece bu makalelere odaklanılmıştır. Diğer akademik çalışmalar da burada sunulan makaleleri desteklemektedir.
-“This article has been prepared in Turkish”
Yrd. Doç. Dr. Fatih Cemil Özbuğday
TENVA Araştırma Merkezi Direktörü
Yıldırım Beyazıt Üniversitesi İktisat Bölümü
ÖZENDİRİCİ DÜZENLEMEDE KALİTE UNSURU
Britanya Hazinesi’nde bir ekonomist olan Stephen Littlechild’ın 1980’li yıllarda British Telecom’un düzenlenmesi için geliştirdiği “özendirici düzenleme” dünyanın dört bir tarafında baskın düzenleme formu oluncaya kadar Batı’da birçok dağıtım ve iletim sektöründe “getiri oranı düzenlemesi” uygulanmaktaydı. Getiri oranı düzenlemesinin temel dezavantajlarından birisi ise iktisat literatüründe “AJ etkisi” olarak bilinen aşırı sermayeleşme yanlılığıydı. Buna göre, getiri-oranı düzenlemesine tabi olan bir firmanın koyabileceği fiyatlar bütün işletme maliyetlerinin karşılanmasının ardından firmaya yatırımı üzerinde belli bir getiri oranı sağlayacak şekilde belirlenmekte olduğundan, bunun doğal bir sonucu olarak firmanın maliyet minimizasyonu için hiçbir motivasyonu kalmamakta ve firma etkinsiz yatırım kararları alarak gereğinden fazla sermaye yatırımı yapmaktaydı.
Özendirici düzenleme, X faktörü gibi birtakım unsurları kullanarak düzenlemeye tabi firmaları etkin faaliyet göstermeye özendirmek suretiyle belki bu iktisadi açıdan etkinsiz ve verimsiz yapıyı sona erdirdi. Ancak bu sefer de aşırı sermaye yatırımının olduğu düzenlemelerde çok da büyük bir problem olmayan, ancak firmaların maliyetlerinin düşürülmesinin özendirildiği durumlarda oldukça sorunlu olabilecek bir problemle karşılaşıldı: hizmet kalitesini artırmak bir maliyete katlanmayı da beraberinde getirdiğinden, firmalar maliyetlerini düşürmek adına kaliteden vazgeçecek miydi? Bu sorunun yanıtı, dünyanın dört bir yanında elektrik endüstrilerinin serbestleştirilmesinin ardından ortaya çıkan ekonomi-politik tartışmalarla birlikte çok daha önemli bir hale geldi.
İktisat Bilimine göre Özendirici Düzenleme ve Kalite
Bu soruna iktisat teorisi perspektifinden bakıldığı zaman, ilk bulgular getiri-oranı düzenlemesinin tersine özendirici düzenlemenin yaygın bir formu olan fiyat-tavanı düzenlemesinin düşük kalite düzeylerine neden olabileceğine işaret etmektedir. 2001 Nobel Ekonomi ödülünün sahipleri arasında olan Michael Spence 1975 yılında yazdığı makaleyle, fiyat tavanlarının maliyeti düşürmek ve kârı artırmak için firmaların kaliteyi düşürmelerine yol açtığını göstermiştir.[1] Bu konuda yapılan az sayıda deneysel çalışma da teorik bulguları desteklemektedir. Örneğin Anna Ter-Martirosyan’ın Amerika Birleşik Devletleri’nde 23 eyaleti içeren 2003 tarihli çalışmasında fiyat düzenlemesinin kalitede bir düşüşle ilişkili olduğu bulunmuştur.[2] Ancak yine aynı çalışmada kalite göstergelerinin ve kıyaslama noktalarının açık ve net bir şekilde ortaya konulmasının söz konusu olumsuz etkiyi azalttığı da saptanmıştır.[3]
Uluslararası Deneyimler
Kısacası, iktisat yazınının da işaret ettiği üzere, özendirici düzenleme altında maliyeti düşürmek ve etkin çalışmak temel amaç iken, aynı anda maliyet artırıcı bir unsur olan kalitenin yeterli düzeyde olmasını sağlamak oldukça güç bir iştir. Diğer ülkeler benzer sorunları pratikte nasıl aşıyor sorusuna baktığımız zaman ise, düzenleyici kurumların birden fazla kalite enstrümanının kombinasyonunu kullandıklarını görüyoruz. Bu enstrümanlar arasında en yaygını ise elektrik kesintisinin sıklığı ve süresini kapsayan performans verisinin yayımlanmasıdır. Nedenine gelince, performans verisinin yayımlanmasının firmayı yeterli düzeyde kalite sunmak konusunda disipline edeceği varsayılmaktadır. Bununla birlikte, düzenleyici otoriteler düzenlemeye tabi firmalar için hem genel hem de firmaya özgü standartlar ortaya koyabilmektedir. Örneğin Norveç’te her bir dağıtım firmasının hususi kalite hedefi varken, İtalya’da bölgelerin yoğunluk durumlarına göre ulusal standartlar belirlenmektedir. Bununla beraber, kalite hedeflerini yakalayamama durumunda cezalar, kalite hedeflerini aşma durumunda ise ödüller verilecek şekilde firmaların kalite sunmaya özendirildiği mali güdü planları da yaygındır. Bu tarz planlar Avustralya, İngiltere, İtalya ve Norveç gibi ülkelerde uygulanmaktadır.
Türkiye’deki Elektrik Dağıtım Endüstrisi için Yansımalar
Peki, bütün bu akademik çalışmaların, bulguların ve uluslararası deneyimin Türkiye için ne gibi yansımaları vardır? 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ’in 3. Maddesine göre bir tarife dönemi için Dağıtım Sistemi Gelir Tavanı hesaplanırken kullanılan formülde kalite unsuru da Dağıtım Sistemi Referans Gelirinin güncellenmesinde dikkate alınmaktadır. Ancak 1 Aralık 2012 tarihli ve 28484 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan tebliğ ile yapılan değişiklikle kalite göstergesi hedef değerleri ilk olarak 2015 yılı için belirleneceğinden Türkiye’de şu anda kalitenin özendirici düzenlemede rol oynadığı söylenemez. Eğer mevzuatta ifade edildiği gibi yakın zamanda gelir tavanında kalite de etkili bir şekilde değerlendirilmeye başlandığında, firmaların bu duruma ne derece hazırlıklı oldukları ise tartışmalıdır. Öncelikle, elektrik dağıtım endüstrisi sermaye-yoğun ve uzun ömürlü varlıklardan müteşekkil bir sektör olduğundan, alınan stratejik işlemsel kararlarla kalite çıktısı arasında bir gecikme yaşanacağı görülecektir. Bunun sonucunda da üst üste birkaç dönem boyunca yeterince yatırım yapılamaması durumunda şebeke kalitesinde sürekli olarak bir bozulma olacak ve bu durum birkaç yıl boyunca fark edilemeyecektir. Ancak bu aksaklıklar bir kere fark edildiğinde, bu sefer de kaliteyi tekrar yukarı seviyelere çıkarmak oldukça zaman alacaktır.
Yukarıda belirtilen hem teorik hem de deneysel iktisat yazını ışığında ve uluslararası deneyimler dikkate alındığında, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) büyük iş düşeceği ortadadır. Sektörün endüstriyel organizasyon yapısı gereği ilgili yatırımları yapmak ve kalite ile ilgili çıktıları almak arasında bir gecikme olacağından, kalite göstergesi hedef değerleri 2015 yılı için belirlenmeden önce EPDK proaktif bir tutumla gerek kamuoyunu bilgilendirerek dolaylı şekilde gerekse dağıtım firmalarını bilgilendirerek doğrudan konunun ciddiyetini vurgulamalıdır. Özellikle firma sahiplerinin kısa vadeli kâr maksimizasyonuna ziyadesiyle odaklandığı ve firma yöneticilerinin kısa sürelerle atandığı Türkiye gibi bir ülkede, bu sorun daha da ciddiyet kazanmaktadır.
Bu yazımızda özendirici düzenlemede kalite unsuru hakkında bir girizgâh yaptık. Bir sonraki yazımızda Türkiye’de özendirici düzenlemede kaliteyi sağlamada iktisat yazını ve uluslar arası deneyim ışığında nasıl yaklaşımlar benimsenmesi gerektiği hususunda daha detaylı analizlerimizi sunacağız.
- [1] Spence, A.M. (1975). Monopoly, quality and regulation. Bell Journal of Economics. 6: 417-429.
- [2]Ter-Martirosyan, A. (2003). The effects of incentive regulation on quality of service in electricity markets. Department Of Economics, George Washington University, Working Paper, March 2003.
- [3]Özendirici düzenleme ve kalite üzerine oldukça geniş bir iktisat literatürü olmakla birlikte, yer kısıtından ötürü sadece bu makalelere odaklanılmıştır. Diğer akademik çalışmalar da burada sunulan makaleleri desteklemektedir.
