EÜAŞ/ETKB Müşavir
Avrupa Birliği’nin Sürece Etkisi
Türkiye yıllardır Avrupa Birliği’ne (AB) katılabilmek için çaba sarf etmektedir. Yıllar içerisinde AB’ye katılım için birçok Uyum Yasası çıkartmıştır. Avrupa Birliği Komisyonu’nda ise birçok faslın açılmış olmasına rağmen enerji faslı 15. fasıl olarak henüz müzakerelere açılmamıştır. Buna rağmen Birlik tarafından Türkiye’den günümüze kadar sürekli mevzuat çalışmaları ve yeni adımların atılması istenmiştir.
Tüm bunların yanı sıra Avrupa Komisyonu, her yıl AB’ye katılım sürecindeki aday ülkelerin üyeliğe hazırlık sürecinde yaptığı ilerlemeleri değerlendiren raporlar hazırlamaktadır. Raporların enerji ile ilgili bölümleri; enerji mevzuatı, enerji iç piyasası (elektrik ve doğal gaz piyasaları), enerji verimliliği, yenilenebilir enerji kaynakları, nükleer güvenlik ve radyasyondan korunma ile arz güvenliği konularında yoğunlaşmaktadır. Söz konusu İlerleme Raporlarında, bugüne kadar Türkiye enerji sektörüne ilişkin hep eleştiriler yapılmıştır. Kimi haklı, kimi haksız, kimi de tamamen siyasi eleştiriler olabilmiştir.
2000’li yılların başında hazırlanan AB İlerleme Raporlarında; “enerjide ulusal hedeflerin belirlenmemiş olması” Türkiye için sürekli eleştiri konusu yapılmıştı. Bu nedenle o yıllardan itibaren; Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Strateji Belgesi, Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi, Ulusal Enerji Verimliliği Eylem Planı, 2010-2014 Yılları, 2015-2019 Yılları, 2019-2023 Yılları ETKB Stratejik Planları, 2011-2023 Yılları İklim Değişikliği Eylem Planı ve 2012-2023 Yılları Enerji Verimliliği Strateji Belgesi gibi çok sayıda Stratejik Plan ve Belge yayınlanmıştır. Ancak son yıllarda yapılan eleştirilerin çoğunluğunda ise Türkiye’nin mevzuatlarıyla AB müktesebatına büyük ölçüde uyum sağlamış ve ulusal hedeflerini belirlemiş olmasına rağmen, uygulamalarda hedeflerin hep uzağında kalındığı vurgulanmıştır. Yenilenebilir enerji kaynakları başta olmak üzere enerji sektöründe belirlenen hedeflerin tutturulamaması durumu, ulusal hedeflerin gelişigüzel belirlendiği ya da bu tür çalışmaların yapılması gereken standart bir çalışma olduğu izlenimi verdiği ve bunlardan kaçınılması gerektiği belirtilmiştir.
Sürecin En Önemli Ayağı; Piyasanın Oluşturulması
3 Mart 2001 tarihinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun (EPDK) kurulması ile enerji sektöründe serbest piyasaya geçiş yapılarak enerji politikaları artık başka bir sürece girmiştir. Aynı yıl yürürlüğe giren 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Türkiye Elektrik Piyasasının esasları belirlenmiştir. Daha önceleri Kamu hizmeti olarak sunulan elektrik enerjisi o tarihten itibaren serbest bir piyasa oluşturularak halka sunulmaya çalışılmıştır.
Enerji sektöründe serbest piyasaya geçiş yapılarak, enerji politikaları artık başka bir sürece girmiş ve yeni mevzuatları ile “daha kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde, hem rekabet ortamına daha çok vurgu yapılan, hem de özel hukuk hükümlerine göre oluşturulan bir piyasa” benimsenmiştir. Böylece rekabeti dışlayan ve Devlet desteğine dayanan “karma ekonomici” bir sistemden, serbest piyasa mantığına göre işleyen rekabetçi ve aynı zamanda zorunlu Kamu hizmeti yükümlülüklerini de ihlâl etmeyen ve Batı ülkelerinde de uzunca bir süredir uygulanan yeni bir sisteme geçilmesi amaçlanmıştır.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun temel başlangıç noktasını ve esin kaynağını 1996 tarihli AB Elektrik Direktifi oluşturmaktadır. 1998 yılında ise AB Doğal Gaz Direktifi çıkarılmış ve Türkiye’de sürece 4046 sayılı Doğal Gaz Kanunu olarak 2001 yılında uyumlaştırılması sağlanmıştır. Petrol ve LNG’nin eklenmesi ile kapsamlı bir enerji piyasası oluşturulmuştur.
Enerji sektöründeki düşük yatırım oranlarının artırılması için geniş bir düzenleme ve denetleme mekanizmasına ihtiyaç vardır. Elektrik, Doğal Gaz, Petrol ve LNG gibi tüm sektörlerin tek çatı altında bir yapı oluşturarak her konuda piyasaya cevap vermesi oldukça zordur. Son yıllarda yayımlanan AB ilerleme raporlarında ise eleştiri konusu olarak doğal gaz piyasasının ayrıştırılamaması ve maden piyasasının oluşturulmaması ön plana çıkmıştır.
Enerji sektöründe; doğal gaz sektöründe piyasanın ayrıştırılması, elektrik sektöründe daha liberal bir piyasanın tesis edilmesi, etkin bir maden piyasasının oluşturulması hedeflenmiş olmasına rağmen henüz istenilen hedeflere ulaşılamamıştır. Elektrik Piyasasında serbestleşmenin büyük oranda gerçekleşmesine rağmen Doğal Gaz Piyasasında henüz tam anlamıyla serbest bir piyasaya geçilememiştir.
Elektrik sektöründe, piyasanın oluşturulmasının en önemli adımlarından biri olan özelleştirilmelere yönelik çalışmalarda önemli aşamalar kaydedilmiştir. Daha iyi işleyen bir piyasa mekanizması kurulurken özelleştirmelerin, sadece gelir odaklı olmaması ve öngörülen piyasa modelinin sağlıklı işlemesi için gereken hukuki ve teknik gereklilikler de dikkate alınmıştır.
2000 yılı öncesi yapılan ilk özelleştirme ihalelerinde, özellikle Sendikalar, Sivil Toplum Örgütleri ve bir kısım Meslek Oda’larınca açılan davalarda; başta Kamu yararının olmadığı, rekabet ortamının sağlanmadığı ve imtiyaz sözleşmesi yapılmadan devir yapılmasının Danıştay ön denetimini engellediği gibi maddelere istinaden söz konusu özelleştirmelerin Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmiştir. Özellikle elektrik dağıtım özelleştirmelerinde 1990’lı yıllarda yoğun bir şekilde bu Sav’lar öne sürülerek birçok enerji tesisinin özelleştirilmesi iptal ettirilmiştir.
1999 yılından itibaren yapılan mevzuat değişiklikleri ile sürecin hukuki altyapısının oluşturulması, özelleştirme sürecini olumlu etkilemiştir. Aynı yıl yürürlüğe giren Anayasa değişikliği ile “Anayasa’nın Devletleştirme ile ilgili 47. maddesi, İdare’nin eylem ve işlemlerine karşı yargı denetimini düzenleyen 125. ve Danıştay’ın oluşumu ve yetkilerini içeren 155. maddeleri” değiştirilmiştir. Sözleşmelerin artık imtiyaz şeklinde olmayıp, özel hukuk hükümleri çerçevesinde düzenlenmesi benimsenerek, Danıştay incelemesinin bundan böyle -bağlayıcı olmayan görüş bildirme- olarak değiştirilmesi özelleştirmeler sürecini hızlandırmıştır. Ayrıca 2005 yılında özelleştirme uygulamaları aleyhine açılan davaların süratle sonuçlandırılmasını temin edecek şekilde mevzuat düzenlemeleri yapılmıştır. Tüm bunların yanında, Rekabet Kurumu, önemli bir denetim merkezi haline getirilerek, yapılan özelleştirme programlarında, rekabetin sağlanıp sağlanmadığı sıkı takip edilmeye çalışılmıştır.
Yapılan tüm bu düzenlemeler sonrası, 2000’li yıllarda Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ)’a ait enerji üretim tesislerinin büyük bir bölümü ve Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ)’a ait dağıtım tesislerinin tümünün özelleştirilmesi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) tarafından yapılmıştır.
Enerji Politikaları Perspektifinde Sürecin Değerlendirilmesi
Türkiye’nin mevcut enerji politikaları arasında; başta enerjinin yüksek verimle kullanılması, kaynak ve güzergâh çeşitlendirmesi çalışmalarının yapılması, petrol, petrol türevleri ve kömür arama faaliyetlerinin artırılması, alternatif ve yenilenebilir enerji ile yerli kömür potansiyelinin azami ölçüde değerlendirilmesi, nükleer enerjinin mevcut enerji kapasitesine bir an önce eklenmesi, doğal gaz ve elektrik alt yapısının güçlendirilmesi ile enerji piyasası için yerlileştirme ve öngörülebilir bir piyasa yer almaktadır.
Enerji ticaret merkezlerinin ortasında yer alan Türkiye’nin jeostratejik konumu çok önemlidir. Ancak bu zamana kadar konum avantajını tam anlamıyla gösterememiştir. Günümüzde enerji kaynaklarını elinde tutan, transit koridor rolünü sağlayıp, ithalatçı ülkelere iletmeyi başaran ülkeler, ekonomik zenginliğe kavuşmuş ve dünyada söz sahibi olmuş ülkelerdir. Türkiye, stratejik coğrafi konumu sayesinde, Avrupa’nın enerji güvenliğinde çok önemli bir oyuncu durumundadır. Enerji kaynakları yönünden zengin coğrafyalara yakınlığı ile bölgede önemli bir aktör olan Türkiye, bu avantajını hem iktisadi anlamda dış ticaret açığının düşürülmesi perspektifinde hem de enerji arz güvenliği ve iklim-çevre bağlamında geliştirme yönünde kullanmalıdır.
Son yıllarda, Akdeniz ve Karadeniz’de başlatılan petrol aramaları ve Türkiye’nin yanında Avrupa Birliği ülkelerinin de arz güvenliğini güvence altına alabilecek doğal gaz boru hatlarının yapımı gibi projeler artırılarak devam etmektedir.
Doğal gazda ve petrolde dışa bağımlı olan Türkiye’nin, kendi arz güvenliğini sağlayabilmek için enerji sektöründe ithalatı azaltıcı her tür tedbiri alması zarüridir. Ancak son otuz senedir her yıl enerjide ithalatı azaltma politikasının uygulandığı söylendiği halde, tüm dönemlerde bu söylemlerin aksine bağımlılık oranı hep artmıştır. Hemen hemen her yıl Türkiye’nin petrol ve doğal gaz ithalatının yaklaşık yarısı sadece İran ve Rusya’dan yapılmaktadır. Enerji sektörü, siyasi ve iktisadi açıdan stratejik bir alan olduğundan, yüksek düzeydeki dış bağımlılık, Türkiye’nin ekonomi ve dış politikası açısından büyük riskler teşkil edebilmektedir.
Enerji arz güvenliği kadar cari açığın büyük bir bölümünü teşkil eden enerji ithalatı sorunu için Türkiye’nin alternatif enerji kaynaklarına yönelme ihtiyacı doğmuştur. Bu kapsamda, enerji arz güvenliği ve yerlileşme ile kaynak çeşitliliği çalışmaları da alternatif enerji kaynakları bağlamında artarak devam etmiştir.
Enerji sektöründeki özelleştirmeler süreci; öngörülebilir bir piyasaya geçişte katkı sağlamıştır. Zira özel sektörün önü açılarak, Kamu üzerindeki yükü azaltmayı amaçlayan serbestleştirme süreci ile daha öngörülebilir bir piyasaya kavuşulmuştur. Böylece öngörülebilir şeffaf bir piyasa ile yerli ve yabancı yatırımcılar enerji sektörüne yöneltilerek bu alana ilgi artırılmıştır.
Enerjide ve sanayide son yıllarda en çok dillendirilen “Yerlileştirmenin” ise genelde Türkiye’nin savaşlara veya ambargolara maruz kaldığı dönemlerde ciddiyetle üzerinde durulmuştur. Bunun dışındaki zamanlarda her zaman kolayına kaçılmış, yurtdışından ihraç etme şeklinde düşünülmüş, yerli kaynaklara gereken önem tam anlamıyla verilmemiştir.
Örneğin Kızılırmak Havzasında yer alan Hirfanlı Barajı’nın 32 MW’lık son ünitesinin tamamen yerli olarak devreye alınması bu şekilde sağlanmıştır. Üç ünitesi (3x32MW=96 MW) 1960 tarihinde işletmeye alınan santralin 4. ünitesinin montajı TEK (Türkiye Elektrik Kurumu) personeli tarafından tamamıyla yerli malzemeden yapılmış olup, 1983 yılında işletmeye alınmıştır. Santralin kurulumu aşamasında Kıbrıs Barış Harekatı’nın başlaması nedeniyle oluşan ambargo ve ekonomik daralmalar, yüklenicinin santralin dördüncü ünitesine ait ekipmanları teslim etmemesiyle sonuçlanmış, santral yıllarca 3 ünite olarak hizmet vermiştir.
Sonuç
AB mevzuatlarına paralel olarak başlatılan yeniden yapılanma çalışmaları sonucunda yeni piyasa modeli uygulamaya konularak, özellikle 4628 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte enerji sektöründe rekabete dayalı bir piyasanın oluşturulmasına yönelik önemli adımlar atılmıştır. Öncelikle elektrik sektöründe faaliyet gösteren Kamu Kuruluşları yeniden yapılandırılarak, piyasa kuralları sektörde serbestleştirmeyi temin edecek şekilde belirlenmiştir.
Enerji Piyasası Kanunu ile birlikte enerji sektöründe yapılacak yatırımların Kamu Kuruluşları yerine özel sermaye şirketlerince yapılması uygun görülmüştür. Artık Kamu Kuruluşlarının yeni üretim tesisi kurma ve kiralama görevi bulunmamaktadır. Türkiye’nin en güçlü sanayi kuruluşlarından da olan Kamu enerji şirketleri bilhassa elektrik şirketleri (TEDAŞ, TEİAŞ, EÜAŞ vb.), sadece Türkiye sınırları içerisinde değil, tüm dünyada elektrik üretim, iletim ve dağıtım tesislerin işletilmesi işleri ile ilgilenebilmelidir. Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO), yurt dışında şirket kurma, kurulmuş şirketlere iştirak etme, farklı ülke topraklarında ve denizlerde arama yapabilmektedir. TEMSAN gibi bir şirketin de tüm dünyaya türbin elektro-mekanik teçhizatlarını ihraç ederek, dünya enerji pazarlarına girebilmesi ülke enerji sektörü ve ekonomisi için faydalı olacaktır. Dünyada adından söz ettiren dev enerji şirketleri gibi Kamu İktisadi Teşekkülleri (KİT) de dünya enerji pazarına rahatlıkla açılabilmelidirler.
Oysa, kimi ülkelerin Devlet enerji şirketleri veya Devlet destekli şirketleri, Türkiye’de bugüne dek hem üretim ve dağıtım özelleştirmelerinde hem de enerji sektörü ile ilgili danışmanlık ve denetim mekanizmalarında çok önemli roller almışlardır. Örneğin; Avusturya Kamu şirketi olan Verbund, Çek Kamu şirketi olan CEZ, Almanya’nın en büyük ve dünyanın sayılı şirketlerinden RWE, Norveç’in en büyüğü Statkraft ve dünyanın en önde gelen danışmanlık şirketlerinden Amerikan menşeli Deloitte gibi şirketler, kendi enerji pazarımızı ve piyasamızı yerli sermaye ve Kamu şirketlerimiz kadar iyi bilecek konuma gelmişlerdir.
1984 tarihli “TEAŞ ve TEDAŞ Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretim, İletim, Dağıtım ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkındaki 3096 sayılı Kanun” ile başlayan enerji sektöründeki serbestleşme ve yapılanma 40 yıla yakın bir zamandır devam etmektedir. Tüm bu düzenlemeler ve sektördeki teknolojik gelişmeler öncelikle tüketiciler ve onların refahına yöneliktir. Sektörde serbestleşme ve rekabet ortamının sağlanmasına rağmen uzun yıllardır tüketicilerin beklentisi tam olarak karşılanmamıştır. Günümüzde serbestleşme sonrası Enerji Piyasası hala rekabeti sağlayacak, elektrik ve doğal gaz maliyetlerini düşürecek ve tüketiciye her an zam beklentisine karşın daha ucuz enerji temini sağlama noktasında henüz istenilen aşamaya gelmemiştir. Tam anlamıyla bir serbestleşme ve tüketici memnuniyeti için özerk Kurumların tamamen bağımsız, Kamu ve özel sektörün de birlikte hareket etmesi çok önemlidir.
Kaynaklar
- Enerji Bakanlığı 2019-2023 Yılları Arası Stratejik Plan ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi
- Türkiye’nin Milli Enerjisi ve Maden Politikası, SETA Yayınları, 2017
- Sav M., Elektrikte Özelleştirmeler Süreci, Enerji Dünyası Dergisi, ETKB Bülteni, 2015
- Aytaç O., Hirfanlı HES 4. Ünite, MMO Yayınları, 2020
