Esen ERKAN & Murat FIRAT
Enerji Panorama dergisinin Aralık 2014 tarihli sayısında dikkat çektiği “Elektrik Krizi” özel araştırma dosyasını, konunun sıcaklığını koruduğu bu dönemde tekrar sizler ile paylaşıyoruz.
2000 ve 2001 yıllarında ABD’de yaşanan tarihin en büyük enerji krizlerinden biri “Kaliforniya Elektrik Krizi”, Türkiye için güncelliğini koruyor. Uzmanlar, piyasaların koşullara uygun regüle edilmemesi, oluşan zararın kamu tarafından sübvanse edilmesinin Türkiye açısından “Kaliforniya Krizi” yaratabileceğini söylüyor.*
ABD’deki elektrik şirketleri özelleştirme öncesinde dikey bütünleşik bir yapıda, devlet tarafından regüle edilen özel kurumlardı. Kendi münhasır bölgelerinde üretim, iletim ve dağıtım görevlerini yerine getiren bu şirketler, bağımsız bir düzenleyici kurum olan Kaliforniya Kamu Şirketleri Komisyonu (California Public Utilities Commission-CPUC) tarafından regüle ediliyordu. CPUC sadece fiyatlar üzerinde değil, elektrik sektörünün her alanında yetkiye sahipti. Özel işletmeler, CPUC tarafından düzenlenirken, yerel idareye ait işletmeler, kamunun bir parçası olduğundan şehir konseyi tarafından kontrol ediliyordu. İletmeler ile diğer eyaletler arasındaki işlemler ise Federal Enerji Düzenleme Kurulunun (FERC) gözetimindeydi.
1998 yılı Mart ayında yapılan düzenleme öncesinde, elektriğin %75’ini Pasifik Gaz ve Elektrik (PG&E), Güney Kaliforniya Edison (SCE) ve San Diego Gaz ve Elektrik (SDG&E) adındaki bu 3 büyük özel şirket sağlıyordu. Sistemin toplam kapasitesi yaklaşık olarak 52.000 megavattı ve 1990’ların başında, ekonominin gelişmesiyle birlikte elektrik talebi artış göstererek daha fazla kurulu güç kapasitesine ihtiyaç duyuldu.
Deregülasyon öncesinde Kaliforniya’da elektrik üretim piyasası ‘getiri oranı regülasyonu’ şeklinde işletilmekteydi. ABD’nin geneline uzun yıllar hakim olan bu anlayış, “adil getiri oranı” belirlenmesi, şirketin maliyetleri ve oranın hesaplanmasında temel alınacak fiziksel sermayenin değerinin tespiti ve sonrasında belirlenen getiri oranına ulaşmak için ne kadar gelir gerekiyorsa o geliri sağlayacak fiyatın hesaplanması şeklinde özetlenebilir. İşletmenin tüm masraflarını tarifeye yansıtma olanağı veren bu model; şirketlerin verimli, performans esaslı ve yeni teknoloji odaklı çalışmasını engellemekteydi. Bu uygulama ile hiç üretim yapmayan teşebbüsler bile yapmış oldukları yatırımın belli bir oranı kadar kar elde edebiliyordu. Yöntemdeki bu açıklık, teşebbüslerin gereğinden daha fazla pahalı yatırım yapmasına ve fazla üretim kapasitesine sahip olmasına neden oldu. Kaliforniya, diğer eyaletlere göre %50 oranında yüksek fiyatlardan elektriğe ulaşıyor ve imzalanan anlaşmalar ile fiyatların aşırı yüksek olduğu şikayetleri peşi sıra geliyordu. 1994’te başlayan ve elektrik sektöründe devlet müdahalesinin kaldırılarak deregülasyon yapılması için artan politik baskılar sonucu, 1996 yılında mevzuat çalışmaları başlatıldı. Elektrik toptan satış piyasasının rekabete açılması ve tüketicilerin azalan fiyatlardan yararlanması hedefleri ile 1998 yılı Nisan ayında, elektrik piyasası artık serbest hükümlere tabi ve spot piyasa üzerinden işlemekteydi.
Söz konusu deregülasyon çalışmasının ana hatları şöyle özetlenebilir:
• Kar Amacı Gütmeyen İki Adet Kuruluş Oluşturuldu. Kaliforniya Bağımsız Sistem İşletmecisi (CAISO) ve Kaliforniya Elektrik Borsası (CALPX). CAISO, iletim hattının ve gerçek zamanlı spot piyasanın işletilmesinden sorumluydu. Dağıtım şirketlerine de CALPX üzerinden elektrik almaları zorunluluğu getirildi.
• Elektriğin Perakende Satış Fiyatında düzenlemeye gidildi. Hane halkı ve küçük ticari tüketiciler için satış fiyatı 2001 yılı başına kadar dondurularak % 10 azaltıldı.
• Toptan Satış Piyasası’nda elektriğin toptan satışı, serbest elektrik borsasında, CAISO ve CALPX üzerinden, üreticiler ve satıcılar arasında gerçekleştirilmekteydi. Spot piyasada, elektriğin temini için açılan ihalede, en düşük fiyat verenden en yükseğe kadar bir sıralama yapıldıktan sonra, gereken elektrik miktarı elde edilene kadar en düşük fiyatlıdan yukarı doğru miktarlar toplanacak; gerekli miktara ulaşıldığı noktadaki teklif, tüm şirketlere ödenecek fiyatı belirleyecekti. Üreticilerle satıcıların aralarında uzun dönem anlaşma yapmalarına ve bu borsanın dışında alışveriş yapmalarına olanak da tanınmıyor böylece rekabetin artacağına inanılıyordu.
Manipülasyonlar ve Elektrik Kesintileri
Artık elektrik tedarikçileri ile sabit fiyatlardan uzun vadeli alım anlaşmaları yapamayan dağıtım şirketleri, elektriği spot piyasadan almak zorundaydı. Tüketiciler ise 2001 yılına kadar dondurulmuş olan perakende fiyatından ucuz elektrik alabiliyor ve tüketimleri de ciddi oranlarda artıyordu. Tarifeler yükselirken tedarikçi şirketlerin gittikçe dar boğaza sürüklenmesi, üretim tesislerine yatırım yapmaktan kaçınmaları şeklinde sonuçlandı. Hızla yükselen enerji fiyatları elektrik dağıtım şirketlerini iflas noktasına getirdi. Yaşanan finansal problemler nedeniyle piyasada manipülasyonlar başladı. Firmalar yapay arz talep dengesizlikleri yaratarak spot piyasada fiyatların yukarı çekilmesi için santrallerinde bakım onarım çalışmaları başlattıklarını açıklayıp elektrik vermeyi kesti; bazı şirketler ise üretim yapmadan daha fazla kar etmeyi amaçlayıp önceden yaptıkları uzun vadeli sözleşmelerden aldıkları ucuz elektriği satma yoluna gitti. 2000 yılının yazında kapıyı çalan kriz, aşırı sıcakların elektrik talebini artırmasıyla görünür hale geldi. İnsanlar sisteme yüklendikçe, bakımda olan üretim tesislerinden elektrik verilemedi ve yetersiz kapasite sonucu, ülkenin en kalabalık eyaletinde hayat durdu. Federal Enerji Düzenleme Kurulunun (FERC) piyasadaki manipülasyonların geç farkına varması ve soruşturmalara iş işten geçtikten çok sonra başlanması milyar dolarlara, toplu iflaslara ve uzun yıllar sürecek davalara mal oldu. 2000’lerin ortasına gelindiğinde, Kaliforniya’da elektrik toptan satış fiyatlarının % 500 arttığı ve ABD’nin diğer eyaletlerinde 50 $ civarında olan ortalama satış fiyatının Kaliforniya için bu dönemde 400 $ olduğu belirtiliyor.
Krizin başlıca sebepleri şöyle sıralanıyor:
• Yanlış Piyasa Yapısı ve Yanlış Yeniden Yapılanma Mevzuatı
• Regülasyon Hatası
• Toptan Satış Pazarında Pazar Gücünün Kullanılması
• Tahmin Edilemeyen Talep Artışı
• Yatırımların Azlığı
• İletim Hattı Kısıtı
• Elektrik Borsasının Kötü İşlemesi
• Kaynak Maliyetlerinin -Doğal Gaz- Artması
Kaliforniya piyasası örneği, diğer Amerikan piyasalarından daha fazla serbestleştirilerek modelin ciddi biçimde savunmasız kalması şeklinde sonuçlandı. Toparlanma sürecinde devlet kaynaklarının kullanımı yoluyla deregülasyon programı ihlal edildi; krizden geriye ise çıkarılacak pek çok ders kaldı.
“Henüz Kaliforniya Krizi’ne dönüşmese de, BOTAŞ Krizi kapıda”
“Serbestleşme programlarının başarıya ulaşması için adımların dikkatli atılması şart” diyen EPDK yetkilileri, bu krizin Türkiye’de bugünkü karşılığı önemli. Aslında sektörün herkesi acımasızca piyasanın kurallarına bırakmadığını; terk edip gitmediğini görmek gerekli. Regülasyon sistemsel bütünlüğünü kaybedince bu tür zararlar ortaya çıkıyor ve ülkemizde de bunun benzeri örnekler var. Bizde devlet eliyle mesele önleniyor ancak kamu olduğu için henüz Kaliforniya Krizi’ne dönmeyen bir BOTAŞ Krizi kapıda. 2011 yılında, enerji KİT’lerinin borç ve alacaklarının TEDAŞ’a mahsup edilmesiyle TEDAŞ’a devredilen 15 milyar lira değerindeki müdahaleyi hatırlayalım. 2008 yılına kadar hiç zam yapılmadı ve 6 milyar dolar olan dış ticareti destekledik. Bu da kamu zararıydı, örtülü yaşandı ve devlet bu zararı da karşıladı” diyor.
Kaliforniya Krizi’nde de olduğu gibi elektrik toptan satış piyasalarında pazar gücünün kötüye kullanılması ile başlayan sorunların kısa sürede büyüyerek reform çalışmalarını aksattığını belirten yetkililer şöyle devam ediyor: “Kaliforniya’da üretim kısıtlarının oluşması ve bunların fiyatlara yansıması durumu var. Talebin karşılandığı yerde fiyat belirleniyor ve yeterli talep gelmediği noktada ise yatırımcı kaçmaya başlıyor. Arzın fiyatı yukarıya çekmesi ile birlikte fiyat neyse, olduğu gibi yansıtılıyor. Serbestleşme ile artması gereken rekabet ve düşmesi gereken fiyatlar maalesef vatandaşlara yansıtılamıyor. İşte burada, konfor etkisinden yararlanamayan halka, fiyatların yansıtılması söz konusu. Arz güvenliği nedeniyle BOTAŞ’tan başka kimsenin Rusya’dan gaz ithal edemediği benzer bir kurgudan doğal gaz sektörü için bahsedebiliriz”. Hakim durumdaki şirketlerin pazar güçlerini kötüye kullanmasının önüne geçilmelidir diyen EPDK yetkililerine göre; “Artık sektörde rekabetin rahatlıkla sağlanması gerekiyor”.
2001 yılı ODTÜ 5. Uluslararası Ekonomi Kongresi’nde Kaliforniya Krizinden çıkarılacak dersler şöyle sıralanıyor:
• Elektrik piyasası elektrik ürününün yapısı dolayısıyla farklı bir pazardır. Orta dönemde problemler oluşabilmekte ve müdahaleler veya düzeltmeler gerekli olabilmektedir.
• ‘Tavan fiyat uygulamayın, tavan fiyat uygulaması yeni yatırımların yapılmasına engel olmaktadır’ ifadesi her zaman doğru değildir. Zira, piyasa olgunlaşana kadar, yumuşak tavan fiyatları ani fiyat çıkışlarını ve pazar gücüne dayalı problemleri düzeltmeye yaramaktadır.
• Şirketlerin uzun dönem sözleşmeler yapmalarına izin verilmeli ve spot piyasa yalnız olarak kullanılmamalıdır. Diğer bir deyişle, sadece kısa dönem pazarları oluşturulmamalıdır.
• Tüketicilerin gerçek zamanlı fiyatlandırmaya cevap verebilmelerine olanak sağlayan ve fiyat değişkenliğini azaltan bir sistem kurulmalıdır.
• Elektrik endüstrisi çeşitli kaynaklardan oluşan bir arz piyasası ile oluşturulmalıdır.
• Rekabet, ilk olarak, büyük tüketicilerin olacağı toptan satış pazarında meydana getirilmelidir. Küçük tüketicilerle katılım problemi, yüksek geçiş maliyetleri yaşanmakta ve sağlayıcıya az kar kalmaktadır.
• Rekabet arttıkça artan piyasa işlemlerini kaldırabilecek nitelikte bir iletim kapasitesi kurulmalıdır.
• Pazar gücü endeksi gibi teknik ölçümler belirleyerek performans kriterleri oluşturabilen bir düzenleyici kurum olmalıdır.
• Düzenleyici kurumun sürekli piyasanın üzerinde gözü olmalı ve yaptırımı olan kurallar koyabilmelidir.
• Elektrik piyasasında uluslararası tecrübelerden faydalanılmalıdır.
Kaynaklar: AKCOLLU, F. Y. (2003), “Elektrik Sektöründe Rekabet Ve Regülasyon”, Rekabet Kurumu, Ankara GÜNEY, S. (2001), “California Electricity Crisis, White Energy and Market Reform: Lessons and Prospects for Turkey”, ERC/ODTÜ Ekonomi Kongresi V, Ankara.
