Yrd. Doç. Fatih Cemil ÖZBUĞDAY
Türkiye Enerji Vakfı (TENVA) Araştırma Direktörü &
Yıldırım Beyazıt Üniversitesi’nde Yardımcı Doçent
Avrupa Komisyonu, 4 Eylül 2012 tarihinde başlattığı soruşturmanın (proceedings) ardından 22 Nisan 2015 tarihinde Rus enerji devi Gazprom’a iddianamesini (statement of objections) gönderdi. Soruşturmanın ve iddianamenin içeriği Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın (ABİDA) hâkim durumun kötüye kullanılmasını yasaklayan 102. Maddesi’nin ihlâl edilmesi hakkındaydı. İddianamede yer alan ifadelere göre:
• Gazprom, Avrupa Ekonomi Alanı (AEA) içinde gazın serbest ticaretini engellemektedir. Sekiz Avrupa ülkesi için (Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Polonya, Slovakya), ihracat yasakları (export ban) ve nihai tüketim yeri şartı (destination clause) uygulamak suretiyle, Gazprom gaz ticaretinde bölgesel kısıtlamalar getirmektedir. Bu bölgesel kısıtlamalar neticesinde gaz fiyatları yükselebilir.
• Bölgesel kısıtlamalar beş ülkede (Bulgaristan, Estonya, Letonya, Litvanya ve Polonya) Gazprom’un haksız fiyatlama politikası uygulamasına olanak verebilir. Sözü edilen haksız fiyatlar Gazprom’un maliyetlerinin ve kıyaslanan diğer fiyatların oldukça üzerindedir ve Gazprom’un gaz fiyatını petrol ürünlerinin fiyatına endeksleyen formülünden kaynaklanmaktadır.
• Polonya ve Bulgaristan’da toptancılara sağladığı gaz arzını ticaret ile ilgisiz bir şekilde gaz iletim altyapısına dair taahhütlerle ilişkilendirmek suretiyle Gazprom hâkim durumunu kötüye kullanmaktadır.
Kısacası, Komisyon’un nihai olmayan bulgularına göre Gazprom, Tek Pazar (Single Market) içinde sınırlar arası doğal gaz ticaretini engellemekte, yüksek doğal gaz fiyatlarına yol açmakta ve böylece doğal gaz piyasalarının likiditesini ve etkinliğini düşürmektedir (Avrupa Komisyonu Basın Bildirisi).
Avrupa Komisyonu’nun herhangi bir rekabet soruşturmasının ardından iddianame (statement of objections) göndermesi, Komisyon’un elinde iddiaları kanıtlayacak ciddi kanıtları olduğunun bir göstergesidir. Son yıllarda Komisyon’un ardından iddianame gönderdiği her bir 102. Maddeyi ihlâl soruşturması, ilgili şirketin soruşturmaya konu olan eylemlerinde değişikliğe gitmesiyle sonuçlanmıştır (2014’te Motorola vakası hariç). İddianame gönderilen şirketler ya herhangi bir ceza ile karşılaşmamak için bağlayıcı taahhütlerde bulunmuşlar ya da yüksek meblağlarda cezalar ödemek durumunda kalmışlardır. Şu ana kadar Gazprom’un bağlayıcı taahhütler konusunda Komisyon ile işbirliğine yanaşmadığı, yakın gelecekte işbirliğine yanaşılsa dahi Gazprom’un taahhütleri ile Avrupa Komisyonu’nun beklentileri arasında büyük bir fark olacağı göz önünde bulundurulduğunda, Gazprom’u nasıl bir sonun beklediği bir gizem değildir.
Gazprom’a yönelik iddiaların ve verilmesi oldukça muhtemel cezanın siyasi bir saikinin mi yoksa rekabet ihlâline dayalı bir nedeninin mi olduğu sorusuna yanıt verirken biraz geriye gitmekte yarar vardır. Avrupa Birliği’nin tam olarak işleyen ve bütünleşmiş tek bir enerji piyasasının oluşturulmasına yönelik 90’lı yıllardan itibaren takip etmeye başladığı büyük ölçekli bir programı vardır. Bu programın içinde Birinci, İkinci ve Üçüncü Enerji Paketleri ile birlikte 2005 yılında elektrik ve doğal gaz piyasaları için başlatılan Sektör Soruşturması yer almaktadır. Özellikle Sektör Soruşturması’nın bulgularının işaret ettiği ulusal piyasalarda pazarı kapama ve dengeleme piyasasında yerleşik yerli firmaların korunması, sınırlar arası ticaretin engellenmesi, piyasalarda şeffaflığın olmaması ve fiyat oluşumunda yaşanan bozukluklar gibi problemler Avrupa enerji piyasasında rekabetçiliğin büyük ölçüde zarar gördüğünü ve tüketici kaybının yüksek olduğunu göstermekteydi. Sektör Soruşturması’nın bu bulguları (ki medyada çok fazla ilgi görmemiştir), GDF/Suez, E.ON, RWE gibi enerji devlerinin de aralarında bulunduğu birçok enerji firması hakkında (bu firmaların bulunduğu ülkelerin yoğun itirazlarına rağmen) açılan rekabeti ihlâl soruşturmalarına zemin hazırlamıştır. Dolayısıyla, Gazprom soruşturmasının yaşanan son siyasi gelişmelerden ötürü (Ukrayna Krizi vs.) Avrupa Birliği’nin Rusya Federasyonu’nu cezalandırmaya yönelik bir araç olarak görülmeyip, serbestleştirilmiş tek bir Avrupa doğal gaz pazarı yaratmak amacıyla 90’lı yıllardan itibaren uygulanagelen rekabet politikasının bir tamamlayıcısı olarak görülmesi gerekmektedir.
Peki, Gazprom soruşturmasının hiç mi siyasi bir tarafı yoktur? Öncelikle bir numaralı kuralı hatırlatalım: rekabet hukukunun uygulanmasının politik desteğe ihtiyacı vardır. Mevcut siyasi konjonktür böylesi bir soruşturmanın açılması için müsait olmaktan da öte destekleyicidir. Son yıllarda yaşanan ekonomik durgunluk neticesinde gaz talebinin azalması, konvansiyonel olmayan gaz kaynaklarının üretimindeki artış sonucu dünyada gaz arzı bolluğu ve gaz-gaz rekabetinin artması ile birlikte, Avrupa gaz piyasaları satıcının piyasasından alıcının piyasasına evrilmiş, Gazprom’un ve dolayısıyla da Rusya Federasyonu’nun doğal gazdan kaynaklanan gücü kırılmıştır. Bu da ilgili soruşturmaya zemin hazırlamıştır.
İddianamede sayılan maddelerden, birinci maddedeki unsur ve üçüncü maddedeki unsurlardan bir kısmı dışlayıcı kötüye kullanma (exclusionary abuse) olarak adlandırılırken, ikinci maddedeki unsur sömürücü kötüye kullanma (exploitative abuse) olarak adlandırılmaktadır. Avrupa Komisyonu şu ana kadar sömürücü kötüye kullanma içerikli çok az soruşturma yürütmüştür. Yürüttüğü başlıca sömürücü kötüye kullanma soruşturmasında ise United Brands firmasının aşırı fiyatlama yaptığı kararını Avrupa Adalet Mahkemesi iptal etmiştir. Zira bir fiyatın haksız veya aşırı olup olmadığının tespiti kolay değildir. Dolayısıyla, Avrupa’da hâkim durumu kötüye kullanma soruşturmalarının büyük çoğunluğunu dışlayıcı kötüye kullanma soruşturmaları oluşturmaktadır. Bütün bu değerlendirmelerin ışığında, soruşturmada ve iddianamede yer alan petrol ürünlerine endekslemeden kaynaklı aşırı ve haksız fiyatlama iddiasının Avrupa’da rekabet soruşturmalarında çok yaygın olmadığı ve olağandışı bir iddia olduğu görülmektedir. Hele ki bu fiyatlama yönteminin ve iş modelinin on yıllardır uygulandığı göz önünde bulundurulursa, bu soruşturmadaki haksız ve aşırı fiyatlama iddiasının olağandışılığı daha da artmaktadır. Soruşturmanın ve iddianamenin içeriğinden Rusya Federasyonu’nu siyasi açıdan en çok sıkıştıracak husus da petrol ürünlerine endekslemeden kaynaklı aşırı ve haksız fiyatlama iddiasıdır. Zira, endekslemeye karşı Komisyon’un alacağı ve Avrupa mahkemelerinin destekleyeceği bir karar, Avrupa’da ve Avrupa dışında (aralarında Türkiye’nin de bulunduğu) birçok müşterisi ile Gazprom’u tahkim mahkemelerinde karşı karşıya getirme potansiyeline sahiptir. Buna ilaveten, böylesi bir kararın başka dinamik etkileri de olacaktır. Kararda yer alan ekonomik gerçekler ve kanıtlar ışığında, Gazprom’un eylemlerinden zarar gören tüketiciler ve diğer gaz tedarikçileri zararlarının tazmin edilmesi için Gazprom aleyhine yeni davalar açabilirler.
Özetle, Avrupa Komisyonu’nun Gazprom’a açtığı soruşturma ve hazırladığı iddianame, ekonomik gerçeklere dayanmaktadır ve yıllardır takip edilen bir programın tamamlayıcısıdır. Gazprom’un bu programı anlamaması ya da anlamak istememesi, esnek ve şeffaf olmayan anti rekabetçi tutumu, siyasi ve ekonomik konjonktürün yanında olduğu ilk fırsatta Avrupa’nın Rusya’ya olan siyasi hıncını Gazprom üzerinden almasına olanak tanımıştır. Ekonomik realite ile siyasi iradenin bu kadar uyumlu olduğu rekabet anlaşmazlığı bir daha zor bulunur.
*”Bu yazı Enerji Panorama dergisinin Haziran 2015 tarihli sayısı için özel hazırlanmış ve yayınlanmıştır. Yayınlanan haber ve yazıların tüm hakları Türkiye Enerji Vakfı’na aittir. Tekrar yayınlanması halinde kaynak gösterilerek bu sayfaya aktif bağlantı sağlanması zorunludur.”
